DOI: https://doi.org/10.5281/zenodo.4777361
Cássio Ângelo Souza Silva[1]
Universidade Federal do Amazonas (UFAM)
E-mail:cassioangelsou@gmail.com
Matheus [2]Eduardo
Coelho Reis
Universidade Federal do Amazonas (UFAM)
E-mail:matt23konige@gmail.com
Andréia
Brasil Santos[3]
Universidade Federal do Amazonas (UFAM)
E-mail:brasiland@ufam.edu.br
Resumo
A presente pesquisa buscou demonstrar o nível
de dependência das capitais brasileiras em relação ao Fundo de Participação dos
Municípios (FPM) entre os anos de 2007 a 2017. Para alcançar esse objetivo foi
demonstrada a representatividade do Fundo de Participação dos Municípios na
estrutura de financiamento dos municípios, mensurado por meio da divisão entre
a receita do FPM e a receita corrente municipal. Verificou-se que há uma grande
amplitude entre as capitais que possuem baixo grau de dependência em relação às
capitais que possuem maior grau. Com destaque para os municípios que possuem
mais de 30% de suas receitas compostas pela transferência do FPM, que são
altamente dependentes das transferências intergovernamentais. E as capitais
onde o repasse do FPM significa número inferior a 1%. Essa amplitude denota uma
diferença entre a dependência das capitais brasileiras.
Palavras-chave: Capitais Brasileiras, dependência, FPM
Abstract
This research aimed to demonstrate the level of dependence of Brazilian
capitals in relation to the Municipalities Participation Fund (FPM) between the
years 2007 to 2017 To achieve this objective, the representativeness of the
municipalities Participation Fund in the Municipalities financing structure was
demonstrated, measured through the division between the FPM revenue and the
current municipal revenue. It was found that there is a large amplitude between
the capitals that have a low degree of dissent in relation to the capitals that
have a higher degree of dependence. With emphasis on the municipalities that
have more than 30% of their revenues composed by the transfer of the FPM, that
are highly dependent on intergovernmental transfers. And the Capitals where the
transfer of the FPM means a number below 1%. This amplitude denotes a
difference between the dependence of Brazilian capitals.
Key words: Brazilian capitals,
Dependence, FPM
1. Introdução
O
pacto federativo firmado na Constituição de 1988, fez surgir novos compromissos
políticos e sociais entre a União, Estados e Municípios bem como alterou a
configuração daautonomia fiscal. Entretanto algumas dessas unidades federativas
não conseguem equalizar suas receitas e criam uma dependência de recursos
providos de recursos de transferências intergovernamentais.
Em função disto, este trabalho tem como meta
averiguar a participação dos recursos das transferências intergovernamentais
nas receitas das capitais brasileiras com foco no Fundo de Participação dos
Municípios (FPM), e determinar o graude dependência de cada capital entre os
anos de 2007 a 2017.
A pesquisa consiste em caracterizar a importância
das transferências intergovernamentais da União para os municípios e apontar as
capitais que possuem alto, médio e baixo grau de dependência da transferência
de recursos (FPM), nas suas receitas correntes através dos indicadores de
transferências de receitas do Tesouro Nacional.
2. Aspectos
Teóricos
Shah
(2006) usando a perspectiva do federalismo, aponta várias alternativas para a
classificação das transferências governamentais. As mais recorrentes dentre
elas são aquelas que segmentam as transferências segundo a sua condicionalidade
(transferências condicionais ou incondicionais) ou segundo a existência ou não
de contrapartidas pelos governos receptores (matching ou non-matching
grants).
Naturalmente,
essas classificações são úteis, mas, quando se busca caracterizar o sistema de
transferências de um país especificamente, pode ser necessário lançar mão de um
recorte mais peculiar. Para se estudar o caso brasileiro, por exemplo, é
necessário que as classificações-padrão existentes na literatura internacional
sejam adaptadas para espelhar melhor o que ocorre nessa federação.
O
compromisso entre maior responsabilização e aumento dos custos econômicos da
descentralização das responsabilidades tributárias pode ser mitigado por
arranjos fiscais que permitam ocupação conjunta e harmonização de impostos para
superar a fragmentação e por transferências de equalização fiscal que reduzirão
as ineficiências fiscais e desigualdades que surgem de diferentes capacidades
fiscais governos regionais e locais (SHAH, 2006, p.14)
Shah
(2006) monta uma estrutura de análise do sistema financeiro, na qual asperspectivas do federalismo
resultaram em algumas grandes dificuldades, especialmente nos países em
desenvolvimento, porque a prática parece enfatizar as estruturas e processos do
federalismo fiscal como extremidades e não como meio para um fim
A ideia geral é tentar adaptar a estrutura de
análise proposta por Shah (2006) ao sistema de transferências brasileiro, bem
como associá-las a uma série de características consideradas, em maior ou menor
grau, desejáveis. Para tanto, faz-se necessária uma breve discussão sobre
algumas destas características e como elas se encaixam no desenho das
transferências. Vale frisar que as características listadas neste texto não são
exaustivas, apenas tentam refletir as discussões mais relevantes acerca do
sistema brasileiro.
O
mecanismo de funcionamento de cada transferência específica tem características
particulares, que podem ser mais ou menos desejáveis conforme o objetivo
esperado. Shah (2006) exemplifica, que matchinggrants
para educação provocam no governo receptor certo nível de co-responsabilidade o
que, supostamente, ampliaria a accountability
do governo receptor.
As
transferências equalizadoras, por sua vez, podem promover a diminuição das
disparidades regionais, o que muitos consideram um objetivo a ser buscado pela
estrutura federativa de um país. Entretanto, se tais transferências não forem
adequadamente desenhadas poderão criar incentivos perniciosos ao exercício da
responsabilidade fiscal pelos governos subnacionais.
O Fundo de Participação dos
Municípios (FPM) teve sua origem naEmenda Constitucional nº 18, de 1º de
dezembro de 1965 (feita à Constituição de 1946), em seu Artigo 11, queexigia a
regulamentação do Fundo através de Lei Complementar.
Inicialmente,
de acordo com a cartilha STN (2018), o FPM era formado por 10% do produto da
arrecadação dos impostos sobre renda (IR) e sobre produtos industrializados
(IPI), descontados os incentivos fiscais vigentes na época, restituições e
outras deduções legais referentes a esses impostos.
Segundo
STN (2018, p.02) a regulamentação do FPM veio com o Código Tributário Nacional
(CTN – Lei 5.172, de 25 de outubro de 1966), no seu artigo 91, e o início de
sua distribuição deu-se em 1967. O critério de distribuição do FPM era, então,
baseado unicamente na população dos Municípios. Posteriormente, foi ratificado
pela Constituição Federal de 1967 (art. 26), que recepcionou a regulamentação
do CTN. Pouco depois de promulgada a Constituição de 1967, foi baixado o Ato
Complementar da Presidência da República nº 35, de 28 de fevereiro de 1967,
que, dentre outras providências, categorizou os Municípios em “Capitais” e
“Interior”, as Capitais recebendo 10% do montante total do FPM e o Interior o
restante.
Nova
norma foi editada, o Decreto-Lei nº 1.881, de 27 de agosto de 1981, criando
mais uma categoria de Municípios, denominada “Reserva”, para aqueles Entes com
população superior a 156.216 habitantes. A distribuição do FPM então ficou 10%
para as Capitais, 3,6% para a Reserva e 86,4% para o Interior.
A
Constituição de 1988 também ratificou o FPM (art. 159, inciso I, alínea “b” e
ADCT art. 34, § 2º, incisos I e III) e recepcionou a regulamentação do CTN,
tendo ainda aumentado gradativamente o percentual de participação do FPM no IR
e IPI, dos 17% na época, até o valor de 22,5% a partir de 1993 e solicitado, em
seu Artigo 161, inciso II, que Lei Complementar regulamentasse a entrega dos
recursos do Fundo. Isto foi realizado pela Lei Complementar nº 62, de 28 de
dezembro de 1989, que manteve o critério de repartição do CTN até 1991.
Desta forma destaca-se que as transferências federais têm por objetivo
equalizar a capacidade de gestão dos municípios tendo em vista a
heterogeneidade de suas bases tributarias próprias, pois, os municípios que não
conseguem custear seus gastos tendem a oferecer sub bens públicos ou sobretaxar
seus munícipes com objetivo de obter receitas iguais a os dos municípios
desenvolvido (MORAES,2006, p. 37).
Para
Veloso (2008) o sistema de transferências é uma das formas de tornar o setor
público melhor desenhado, sendo usadas para harmonizar as ações públicas com os
recursos necessários para atendê-las, com objetivo de maximizar o bem-estar da
população, por isso, as principais finalidades das transferências
intergovernamentais em regimes federativos estão relacionadas à coordenação de
políticas de abrangência nacional e ao desequilíbrio fiscal.
O uso
dessas transferências como forma compensatória de verbas públicas permite
minimizar as disparidades existentes dentro da federação, buscando o equilíbrio
fiscal, principalmente para municípios pequenos cuja arrecadação própria não
chega a 1% da receita total (COSTA et al., 2012, p. 186).
Para
Mendes (2008) a ênfase no uso desse tipo de transferência é um resultado da
descentralização de receitas, ocorrida na Constituição de 1988, onde a
repartição de recursos foi imediata e automática, enquanto a descentralização
da provisão dos serviços públicas ficou indefinida.Segundo Mendes (2008)
somando-se ao ICMS, FPM e FPE as demais transferências que são incondicionais,
sem contrapartida e obrigatórias, chega-se a um valor equivalente a4,96% do
PIB, ou 62% do total das transferências.
Segundo
a Constituição Federal do Brasil, a União deverá entregar o produto da
arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre
produtos industrializados no valor de 49%, 21,5% ao Fundo de Participação dos
Estados e do Distrito Federal, 22,5% ao Fundo de Participação dos Municípios e
3% para aplicação em programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões
Norte, Nordeste e Centro-Oeste, através de suas instituições financeiras
regionais, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento.
A
Constituição Federal também decreta que 1% ao Fundo de Participação dos
Municípios, deve ser entregue no primeiro decêndio do mês de dezembro de cada
ano e 1% ao Fundo de Participação dos Municípios, deve ser entregue no primeiro
decêndio do mês de julho de cada ano.
3.
Metodologia
A abordagem metodológica
deste estudo é classificada como uma pesquisa aplicada. Considerando-a uma
pesquisa descritiva, tem como critério a avaliação quantitativa dos dados, onde
são examinadas as transferências intergovernamentais com foco na cota Fundo de
Participação dos Municípios (FPM) para se fazer a análise do grau de
dependência das capitais dos estados do Brasil sobre os totais das receitas
correntes apresentadas a união por estas capitais.
Trata-se
de umenfoque quantitativo, será utilizado o método estatístico descritivo para
a análise do fenômeno descrito anteriormente, dessa forma, foi realizada uma
coleta dos dados e definido um procedimento de análise, tomando como base o
método utilizado por Massardi e Abrantes (2016).
A
pesquisa utilizou dados secundários, oriundos da área pública para coleta dos
dados do Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro
(SICONFI) e das Finanças Públicas Municipais- FINBRA, nos quais estão
disponíveis as informações sobre a execução orçamentária dos governos estaduais
e municipais do Brasil.
O
SICONFI sistematiza os dados a partir do exercício de 2013, e as informações
referentes aos anos anteriores são disponibilizadas pelo FINBRA, que é outro
banco de dados que consolidou os estados e municípios nos intervalos de
1989-1993, 1994-1996 e 1997-2012 de forma anual, por meio do sistema Access.
Houve a necessidade de transferir os dados desta base para outra planilha
eletrônica a fim de padronizar as informações, mantendo o mesmo formato adotado
pelo SICONFI. Ressalta-se que ambos os sistemas são de responsabilidade da
Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e que as consultas realizadas ocorreram no
mês de junho de2019.
De
um total de 27 capitais que compõem a União, obteve-se informações completas
para 26 capitais nas plataformas de pesquisa descritas, no período estudado.
Para
evidenciar o grau de dependência, utilizou-se o percentual de participação do
FPM no total das receitas correntes dos municípiosA partir disso, conforme
propõem Massardi a Abrantes (2016) estabeleceu-se um escore que caracterizará
essa dependência, em nível baixo, médio e alto.
4.
Resultados
Baseado no método de
análise utilizado por Massardi e Abrantes (2016),noquadro01 estão apresentadas
as estatísticas descritivas do nível de dependência das capitais em relação ao
FPM.Para issoconsiderou-se o valor referente às transferências do FPM no
período de 2007 a 2017, sendo o resultado dividido pelo total da Receita
Corrente das capitais. Dessa maneira, encontrou-se o valor percentual da
representatividade do FPM em relação à receita corrente, ano a ano, para cada
município estudado. Após isso, calculou-se a média do período para cada
município e, finalmente, chegou-se a uma média geral, com base no total das
médias dos municípios.
Quadro 01 – Análise
Descritiva dos Níveis de Dependência das Capitais Brasileiras em Relação ao FPM
|
Descrição |
Mínimo |
Máximo |
Média |
Desvio
Padrão |
|
Dependência
FPM (%) |
0,55 % |
39,63
% |
15,22
% |
10,79
% |
Fonte:
Dados da Pesquisa
Em média, o grau de
dependência das receitas municipais em relação ao FPM, é 15.22%da receita das
capitais dos estados do Brasil, porém, existe uma grande amplitude de variação
entre esse nível de dependência. Conformese observa no Apêndice A o grau de
dependência pode atingir o valor mínimo de 0,55% da receita e outros em que
essa dependência é bastante alta, chegando ao nível de 39,63%.
Para
avaliação qualitativa dos níveis de dependência das capitais brasileiras, em
relação ao FPM foi construído um Escore de classificação desses municípios em
relação aos resultados, tomando por base a média e o desvio-padrão que são as
principais estatísticas descritivas calculadas.
As
Capitais foram divididos em três grupos, como mostra o quadro 2. Ascapitais que
possuem escore de dependência do FPM de 1 desvio-padrão superior à média foram
consideradas com um alto nível de dependência; aquelas que obtiveram um escore
entre +/- 1 desvio-padrão da média foram consideradas de média dependência e os
que possuem escore inferior a 1 desvio-padrão da média foram classificadas como
capitais de baixa dependência do FPM.
Quadro 2
- Critérios de classificação das capitais brasileiras em relação à dependência
do FPM.
|
Critério |
Escore |
Dependência
do FPM |
|
Inferior à Média (1
desvio-padrão abaixo) |
E ≤ 23,13 |
Baixo |
|
Média (+/- 1 desvio-padrão) |
23,13 < E ≤ 36,30 |
Médio |
|
Superior à Média (1
desvio-padrão acima) |
E > 36,30 |
Alto |
Fonte:
Dados da Pesquisa
Conforme
os resultados apresentados no Apêndice B, apenas 04 capitais possuem um baixo
nível de dependências da cota FPM, variando entre 0,55% e 4,57%. Estas são:
Porto Alegre, Rio de Janeiro, São Paulo e Curitiba. Tais capitais apresentam um
alto nível de produtividade de todos os setores da economia, providas de ampla
infraestrutura, e detendo um alto nível de mão de obra capacitada, aspectos que
corroboram para uma boa capacidade de arrecadação do munícipio, fazendo que o
repasse da cota FPM não seja tão impactante sobre as suas receitas correntes.
Das
26 capitais brasileiras, 18 apresentam um nível de média dependência da cota
FPM. Seus valores percentuais estão compreendidos no critério estabelecido no
escore, variando entre 5,29 % e 24,41%.
Os
resultados apresentaram que ainda 4 capitais brasileiras apresentam um alto
nível de dependência da cota FPM. Verifica-se que no ano de 2007 a cota chegou
a apresentar mais de 50 % dos totais das receitas correntes de Boa Vista. O
nível de dependênciadas capitas Boa Vista, Macapá, Rio Branco e Palmasvariam
entre 32,06 % a 39,63 %, portanto alto nível de dependência segundo o método
escore adotado.
Percebe-se
que estas capitais que apresentam alto nível de dependências da cota FPM, são
as capitais dos estados mais distantes dos centros econômicos do país,
apresentando baixa infraestrutura logística e baixa produtividade econômica.
Para se visualizar melhor tal avaliação e
classificação dos dados das capitais dos estados brasileiros, foi elaborado o
quadro 03 mostrando a evolução dos percentuais de dependências do FPM, ao longo
do período analisado. (Ver completo no
apêndice B)
Quadro
03 – Evolução dos Níveis de Dependência FPM das Capitais Brasileiras (2007 /
2017)
|
CAPITAIS |
2007 |
2012 |
2017 |
|
Rio
Branco - AC |
40,30% |
33,67% |
32,33% |
|
Maceió
- AL |
25,99% |
23,72% |
23,77% |
|
Manaus
- AM |
7,27% |
8,61% |
8,94% |
|
Macapá
- AP |
33,14% |
30,61% |
31,07% |
|
Salvador
- BA |
12,05% |
13,32% |
12,73% |
|
Fortaleza
- CE |
19,44% |
16,00% |
12,10% |
|
Vitória
- ES |
5,99% |
6,67% |
9,32% |
|
Goiânia
- GO |
7,35% |
7,15% |
6,29% |
|
São
Luís - MA |
18,94% |
17,59% |
18,72% |
|
Belo
Horizonte - MG |
5,89% |
5,20% |
4,88% |
|
Campo
Grande - MS |
6,19% |
6,05% |
4,69% |
|
Cuiabá
- MT |
11,08% |
7,72% |
7,42% |
|
Belém
- PA |
19,52% |
19,21% |
15,31% |
|
João
Pessoa - PB |
24,95% |
19,36% |
15,25% |
|
Recife
- PE |
10,18% |
11,59% |
11,37% |
|
Teresina
- PI |
26,13% |
21,47% |
18,14% |
|
Curitiba
- PR |
4,36% |
4,09% |
3,58% |
|
Rio
de Janeiro - RJ |
1,17% |
1,34% |
1,25% |
|
Natal
- RN |
14,54% |
14,57% |
14,58% |
|
Porto
Velho - RO |
30,05% |
14,92% |
15,92% |
|
Boa
Vista - RR |
53,64% |
25,95% |
37,41% |
|
Porto
Alegre - RS |
3,24% |
4,32% |
4,05% |
|
Florianópolis
- SC |
9,51% |
8,72% |
7,26% |
|
Aracaju
- SE |
14,34% |
16,00% |
14,22% |
|
São
Paulo - SP |
0,59% |
0,49% |
0,56% |
|
Palmas
- TO |
49,99% |
27,99% |
22,94% |
Fonte: Dados da Pesquisa
5. Conclusões
Constatou-se
que as capitais brasileiras possuem diferentes graus de dependência das
transferências intergovernamentais (FPM), observou-se uma grande disparidade
entre as capitais que possuem baixo grau de dependência em comparação as que
possuem alto grau de dependência. Esta disparidade é constatada na participação
do FPM, nas receitas correntes das capitais brasileiras.
Desta
forma, chamam à atenção as capitais que possuem alto grau de dependência, nas
quais a participação da cota FPM, nas receitas correntes chega a ser superior a
50%, enquanto as capitais que possuem baixa dependência a participação da cota
FPM, é menor que 1%.
Diante
disto chama a atenção que as capitais que possuem alta dependência estão
distantes dos centros econômicos do país e possuem uma receita inferior que as
capitais que possuem médio grau de dependência das transferências
intergovernamentais (FPM).
Ter
ciência da dependência da cota FPM, como parte das receitas correntes das
capitais do país, serve como base para estudos que abordem a base tributária
das capitais e a competência de arrecadação dos tributos municipais para
diminuição da dependência dos municípios em relação ao FPM.
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