Revista Real Conhecer - ISSN 2763-5473

AS CAPITAIS BRASILEIRAS E O FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS: ANÁLISE SOBRE A DEPENDÊNCIA DAS TRANSFERÊNCIAS INTERGOVERNAMENTAIS

 DOI: https://doi.org/10.5281/zenodo.4777361

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Cássio Ângelo Souza Silva[1]

Universidade Federal do Amazonas (UFAM)

E-mail:cassioangelsou@gmail.com

 

Matheus [2]Eduardo Coelho Reis

Universidade Federal do Amazonas (UFAM)

E-mail:matt23konige@gmail.com

 

Andréia Brasil Santos[3]

Universidade Federal do Amazonas (UFAM)

E-mail:brasiland@ufam.edu.br

 

Resumo

A presente pesquisa buscou demonstrar o nível de dependência das capitais brasileiras em relação ao Fundo de Participação dos Municípios (FPM) entre os anos de 2007 a 2017. Para alcançar esse objetivo foi demonstrada a representatividade do Fundo de Participação dos Municípios na estrutura de financiamento dos municípios, mensurado por meio da divisão entre a receita do FPM e a receita corrente municipal. Verificou-se que há uma grande amplitude entre as capitais que possuem baixo grau de dependência em relação às capitais que possuem maior grau. Com destaque para os municípios que possuem mais de 30% de suas receitas compostas pela transferência do FPM, que são altamente dependentes das transferências intergovernamentais. E as capitais onde o repasse do FPM significa número inferior a 1%. Essa amplitude denota uma diferença entre a dependência das capitais brasileiras.

 

Palavras-chave: Capitais Brasileiras, dependência, FPM

 

Abstract

This research aimed to demonstrate the level of dependence of Brazilian capitals in relation to the Municipalities Participation Fund (FPM) between the years 2007 to 2017 To achieve this objective, the representativeness of the municipalities Participation Fund in the Municipalities financing structure was demonstrated, measured through the division between the FPM revenue and the current municipal revenue. It was found that there is a large amplitude between the capitals that have a low degree of dissent in relation to the capitals that have a higher degree of dependence. With emphasis on the municipalities that have more than 30% of their revenues composed by the transfer of the FPM, that are highly dependent on intergovernmental transfers. And the Capitals where the transfer of the FPM means a number below 1%. This amplitude denotes a difference between the dependence of Brazilian capitals.

 

Key words: Brazilian capitals, Dependence, FPM

 

1.  Introdução

O pacto federativo firmado na Constituição de 1988, fez surgir novos compromissos políticos e sociais entre a União, Estados e Municípios bem como alterou a configuração daautonomia fiscal. Entretanto algumas dessas unidades federativas não conseguem equalizar suas receitas e criam uma dependência de recursos providos de recursos de transferências intergovernamentais.

Em função disto, este trabalho tem como meta averiguar a participação dos recursos das transferências intergovernamentais nas receitas das capitais brasileiras com foco no Fundo de Participação dos Municípios (FPM), e determinar o graude dependência de cada capital entre os anos de 2007 a 2017.   

A pesquisa consiste em caracterizar a importância das transferências intergovernamentais da União para os municípios e apontar as capitais que possuem alto, médio e baixo grau de dependência da transferência de recursos (FPM), nas suas receitas correntes através dos indicadores de transferências de receitas do Tesouro Nacional.

 

2.  Aspectos Teóricos

Shah (2006) usando a perspectiva do federalismo, aponta várias alternativas para a classificação das transferências governamentais. As mais recorrentes dentre elas são aquelas que segmentam as transferências segundo a sua condicionalidade (transferências condicionais ou incondicionais) ou segundo a existência ou não de contrapartidas pelos governos receptores (matching ou non-matching grants).

Naturalmente, essas classificações são úteis, mas, quando se busca caracterizar o sistema de transferências de um país especificamente, pode ser necessário lançar mão de um recorte mais peculiar. Para se estudar o caso brasileiro, por exemplo, é necessário que as classificações-padrão existentes na literatura internacional sejam adaptadas para espelhar melhor o que ocorre nessa federação.

 

O compromisso entre maior responsabilização e aumento dos custos econômicos da descentralização das responsabilidades tributárias pode ser mitigado por arranjos fiscais que permitam ocupação conjunta e harmonização de impostos para superar a fragmentação e por transferências de equalização fiscal que reduzirão as ineficiências fiscais e desigualdades que surgem de diferentes capacidades fiscais governos regionais e locais (SHAH, 2006, p.14)

 

Shah (2006) monta uma estrutura de análise do sistema financeiro, na qual asperspectivas do federalismo resultaram em algumas grandes dificuldades, especialmente nos países em desenvolvimento, porque a prática parece enfatizar as estruturas e processos do federalismo fiscal como extremidades e não como meio para um fim

 A ideia geral é tentar adaptar a estrutura de análise proposta por Shah (2006) ao sistema de transferências brasileiro, bem como associá-las a uma série de características consideradas, em maior ou menor grau, desejáveis. Para tanto, faz-se necessária uma breve discussão sobre algumas destas características e como elas se encaixam no desenho das transferências. Vale frisar que as características listadas neste texto não são exaustivas, apenas tentam refletir as discussões mais relevantes acerca do sistema brasileiro.

O mecanismo de funcionamento de cada transferência específica tem características particulares, que podem ser mais ou menos desejáveis conforme o objetivo esperado. Shah (2006) exemplifica, que matchinggrants para educação provocam no governo receptor certo nível de co-responsabilidade o que, supostamente, ampliaria a accountability do governo receptor.

As transferências equalizadoras, por sua vez, podem promover a diminuição das disparidades regionais, o que muitos consideram um objetivo a ser buscado pela estrutura federativa de um país. Entretanto, se tais transferências não forem adequadamente desenhadas poderão criar incentivos perniciosos ao exercício da responsabilidade fiscal pelos governos subnacionais.

            O Fundo de Participação dos Municípios (FPM) teve sua origem naEmenda Constitucional nº 18, de 1º de dezembro de 1965 (feita à Constituição de 1946), em seu Artigo 11, queexigia a regulamentação do Fundo através de Lei Complementar.

Inicialmente, de acordo com a cartilha STN (2018), o FPM era formado por 10% do produto da arrecadação dos impostos sobre renda (IR) e sobre produtos industrializados (IPI), descontados os incentivos fiscais vigentes na época, restituições e outras deduções legais referentes a esses impostos.

Segundo STN (2018, p.02) a regulamentação do FPM veio com o Código Tributário Nacional (CTN – Lei 5.172, de 25 de outubro de 1966), no seu artigo 91, e o início de sua distribuição deu-se em 1967. O critério de distribuição do FPM era, então, baseado unicamente na população dos Municípios. Posteriormente, foi ratificado pela Constituição Federal de 1967 (art. 26), que recepcionou a regulamentação do CTN. Pouco depois de promulgada a Constituição de 1967, foi baixado o Ato Complementar da Presidência da República nº 35, de 28 de fevereiro de 1967, que, dentre outras providências, categorizou os Municípios em “Capitais” e “Interior”, as Capitais recebendo 10% do montante total do FPM e o Interior o restante.

Nova norma foi editada, o Decreto-Lei nº 1.881, de 27 de agosto de 1981, criando mais uma categoria de Municípios, denominada “Reserva”, para aqueles Entes com população superior a 156.216 habitantes. A distribuição do FPM então ficou 10% para as Capitais, 3,6% para a Reserva e 86,4% para o Interior.

A Constituição de 1988 também ratificou o FPM (art. 159, inciso I, alínea “b” e ADCT art. 34, § 2º, incisos I e III) e recepcionou a regulamentação do CTN, tendo ainda aumentado gradativamente o percentual de participação do FPM no IR e IPI, dos 17% na época, até o valor de 22,5% a partir de 1993 e solicitado, em seu Artigo 161, inciso II, que Lei Complementar regulamentasse a entrega dos recursos do Fundo. Isto foi realizado pela Lei Complementar nº 62, de 28 de dezembro de 1989, que manteve o critério de repartição do CTN até 1991.

 

Desta forma destaca-se que as transferências federais têm por objetivo equalizar a capacidade de gestão dos municípios tendo em vista a heterogeneidade de suas bases tributarias próprias, pois, os municípios que não conseguem custear seus gastos tendem a oferecer sub bens públicos ou sobretaxar seus munícipes com objetivo de obter receitas iguais a os dos municípios desenvolvido (MORAES,2006, p. 37).

 

Para Veloso (2008) o sistema de transferências é uma das formas de tornar o setor público melhor desenhado, sendo usadas para harmonizar as ações públicas com os recursos necessários para atendê-las, com objetivo de maximizar o bem-estar da população, por isso, as principais finalidades das transferências intergovernamentais em regimes federativos estão relacionadas à coordenação de políticas de abrangência nacional e ao desequilíbrio fiscal.

 

O uso dessas transferências como forma compensatória de verbas públicas permite minimizar as disparidades existentes dentro da federação, buscando o equilíbrio fiscal, principalmente para municípios pequenos cuja arrecadação própria não chega a 1% da receita total (COSTA et al., 2012, p. 186).

 

Para Mendes (2008) a ênfase no uso desse tipo de transferência é um resultado da descentralização de receitas, ocorrida na Constituição de 1988, onde a repartição de recursos foi imediata e automática, enquanto a descentralização da provisão dos serviços públicas ficou indefinida.Segundo Mendes (2008) somando-se ao ICMS, FPM e FPE as demais transferências que são incondicionais, sem contrapartida e obrigatórias, chega-se a um valor equivalente a4,96% do PIB, ou 62% do total das transferências.

Segundo a Constituição Federal do Brasil, a União deverá entregar o produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados no valor de 49%, 21,5% ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal, 22,5% ao Fundo de Participação dos Municípios e 3% para aplicação em programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, através de suas instituições financeiras regionais, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento.

A Constituição Federal também decreta que 1% ao Fundo de Participação dos Municípios, deve ser entregue no primeiro decêndio do mês de dezembro de cada ano e 1% ao Fundo de Participação dos Municípios, deve ser entregue no primeiro decêndio do mês de julho de cada ano.

 

3.   Metodologia

A abordagem metodológica deste estudo é classificada como uma pesquisa aplicada. Considerando-a uma pesquisa descritiva, tem como critério a avaliação quantitativa dos dados, onde são examinadas as transferências intergovernamentais com foco na cota Fundo de Participação dos Municípios (FPM) para se fazer a análise do grau de dependência das capitais dos estados do Brasil sobre os totais das receitas correntes apresentadas a união por estas capitais.

Trata-se de umenfoque quantitativo, será utilizado o método estatístico descritivo para a análise do fenômeno descrito anteriormente, dessa forma, foi realizada uma coleta dos dados e definido um procedimento de análise, tomando como base o método utilizado por Massardi e Abrantes (2016).

A pesquisa utilizou dados secundários, oriundos da área pública para coleta dos dados do Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro (SICONFI) e das Finanças Públicas Municipais- FINBRA, nos quais estão disponíveis as informações sobre a execução orçamentária dos governos estaduais e municipais do Brasil.

O SICONFI sistematiza os dados a partir do exercício de 2013, e as informações referentes aos anos anteriores são disponibilizadas pelo FINBRA, que é outro banco de dados que consolidou os estados e municípios nos intervalos de 1989-1993, 1994-1996 e 1997-2012 de forma anual, por meio do sistema Access. Houve a necessidade de transferir os dados desta base para outra planilha eletrônica a fim de padronizar as informações, mantendo o mesmo formato adotado pelo SICONFI. Ressalta-se que ambos os sistemas são de responsabilidade da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e que as consultas realizadas ocorreram no mês de junho de2019.

De um total de 27 capitais que compõem a União, obteve-se informações completas para 26 capitais nas plataformas de pesquisa descritas, no período estudado.

Para evidenciar o grau de dependência, utilizou-se o percentual de participação do FPM no total das receitas correntes dos municípiosA partir disso, conforme propõem Massardi a Abrantes (2016) estabeleceu-se um escore que caracterizará essa dependência, em nível baixo, médio e alto.

 

4.   Resultados

Baseado no método de análise utilizado por Massardi e Abrantes (2016),noquadro01 estão apresentadas as estatísticas descritivas do nível de dependência das capitais em relação ao FPM.Para issoconsiderou-se o valor referente às transferências do FPM no período de 2007 a 2017, sendo o resultado dividido pelo total da Receita Corrente das capitais. Dessa maneira, encontrou-se o valor percentual da representatividade do FPM em relação à receita corrente, ano a ano, para cada município estudado. Após isso, calculou-se a média do período para cada município e, finalmente, chegou-se a uma média geral, com base no total das médias dos municípios.

 

Quadro 01 – Análise Descritiva dos Níveis de Dependência das Capitais Brasileiras em Relação ao FPM

Descrição

Mínimo

Máximo

Média

Desvio Padrão

Dependência FPM (%)

0,55 %

39,63 %

15,22 %

10,79 %

Fonte: Dados da Pesquisa

 

Em média, o grau de dependência das receitas municipais em relação ao FPM, é 15.22%da receita das capitais dos estados do Brasil, porém, existe uma grande amplitude de variação entre esse nível de dependência. Conformese observa no Apêndice A o grau de dependência pode atingir o valor mínimo de 0,55% da receita e outros em que essa dependência é bastante alta, chegando ao nível de 39,63%.

Para avaliação qualitativa dos níveis de dependência das capitais brasileiras, em relação ao FPM foi construído um Escore de classificação desses municípios em relação aos resultados, tomando por base a média e o desvio-padrão que são as principais estatísticas descritivas calculadas.

As Capitais foram divididos em três grupos, como mostra o quadro 2. Ascapitais que possuem escore de dependência do FPM de 1 desvio-padrão superior à média foram consideradas com um alto nível de dependência; aquelas que obtiveram um escore entre +/- 1 desvio-padrão da média foram consideradas de média dependência e os que possuem escore inferior a 1 desvio-padrão da média foram classificadas como capitais de baixa dependência do FPM.

 

Quadro 2 - Critérios de classificação das capitais brasileiras em relação à dependência do FPM.

Critério

Escore

Dependência do FPM

Inferior à Média (1 desvio-padrão abaixo)

E ≤ 23,13

Baixo

Média (+/- 1 desvio-padrão)

 

23,13 < E ≤ 36,30

Médio

Superior à Média (1 desvio-padrão acima)

E > 36,30

Alto

Fonte: Dados da Pesquisa

 

Conforme os resultados apresentados no Apêndice B, apenas 04 capitais possuem um baixo nível de dependências da cota FPM, variando entre 0,55% e 4,57%. Estas são: Porto Alegre, Rio de Janeiro, São Paulo e Curitiba. Tais capitais apresentam um alto nível de produtividade de todos os setores da economia, providas de ampla infraestrutura, e detendo um alto nível de mão de obra capacitada, aspectos que corroboram para uma boa capacidade de arrecadação do munícipio, fazendo que o repasse da cota FPM não seja tão impactante sobre as suas receitas correntes.

Das 26 capitais brasileiras, 18 apresentam um nível de média dependência da cota FPM. Seus valores percentuais estão compreendidos no critério estabelecido no escore, variando entre 5,29 % e 24,41%.

Os resultados apresentaram que ainda 4 capitais brasileiras apresentam um alto nível de dependência da cota FPM. Verifica-se que no ano de 2007 a cota chegou a apresentar mais de 50 % dos totais das receitas correntes de Boa Vista. O nível de dependênciadas capitas Boa Vista, Macapá, Rio Branco e Palmasvariam entre 32,06 % a 39,63 %, portanto alto nível de dependência segundo o método escore adotado.

Percebe-se que estas capitais que apresentam alto nível de dependências da cota FPM, são as capitais dos estados mais distantes dos centros econômicos do país, apresentando baixa infraestrutura logística e baixa produtividade econômica.

Para se visualizar melhor tal avaliação e classificação dos dados das capitais dos estados brasileiros, foi elaborado o quadro 03 mostrando a evolução dos percentuais de dependências do FPM, ao longo do período analisado. (Ver completo no apêndice B)

 

Quadro 03 – Evolução dos Níveis de Dependência FPM das Capitais Brasileiras (2007 / 2017)

CAPITAIS

2007

2012

2017

Rio Branco - AC

40,30%

33,67%

32,33%

Maceió - AL

25,99%

23,72%

23,77%

Manaus - AM

7,27%

8,61%

8,94%

Macapá - AP

33,14%

30,61%

31,07%

Salvador - BA

12,05%

13,32%

12,73%

Fortaleza - CE

19,44%

16,00%

12,10%

Vitória - ES

5,99%

6,67%

9,32%

Goiânia - GO

7,35%

7,15%

6,29%

São Luís - MA

18,94%

17,59%

18,72%

Belo Horizonte - MG

5,89%

5,20%

4,88%

Campo Grande - MS

6,19%

6,05%

4,69%

Cuiabá - MT

11,08%

7,72%

7,42%

Belém - PA

19,52%

19,21%

15,31%

João Pessoa - PB

24,95%

19,36%

15,25%

Recife - PE

10,18%

11,59%

11,37%

Teresina - PI

26,13%

21,47%

18,14%

Curitiba - PR

4,36%

4,09%

3,58%

Rio de Janeiro - RJ

1,17%

1,34%

1,25%

Natal - RN

14,54%

14,57%

14,58%

Porto Velho - RO

30,05%

14,92%

15,92%

Boa Vista - RR

53,64%

25,95%

37,41%

Porto Alegre - RS

3,24%

4,32%

4,05%

Florianópolis - SC

9,51%

8,72%

7,26%

Aracaju - SE

14,34%

16,00%

14,22%

São Paulo - SP

0,59%

0,49%

0,56%

Palmas - TO

49,99%

27,99%

22,94%

Fonte: Dados da Pesquisa

 

5.  Conclusões

Constatou-se que as capitais brasileiras possuem diferentes graus de dependência das transferências intergovernamentais (FPM), observou-se uma grande disparidade entre as capitais que possuem baixo grau de dependência em comparação as que possuem alto grau de dependência. Esta disparidade é constatada na participação do FPM, nas receitas correntes das capitais brasileiras.

Desta forma, chamam à atenção as capitais que possuem alto grau de dependência, nas quais a participação da cota FPM, nas receitas correntes chega a ser superior a 50%, enquanto as capitais que possuem baixa dependência a participação da cota FPM, é menor que 1%.

Diante disto chama a atenção que as capitais que possuem alta dependência estão distantes dos centros econômicos do país e possuem uma receita inferior que as capitais que possuem médio grau de dependência das transferências intergovernamentais (FPM).

Ter ciência da dependência da cota FPM, como parte das receitas correntes das capitais do país, serve como base para estudos que abordem a base tributária das capitais e a competência de arrecadação dos tributos municipais para diminuição da dependência dos municípios em relação ao FPM.





 


6.  Referências

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. 33.ed. São Paulo, SP: Saraiva, 2017. (Legislação brasileira) ISBN 8502046454.

 

COSTA, C. C. M; et al.Disparidades inter-regionais e características dos municípios do estado de Minas Gerais. Desenvolvimento em Questão. Editora Unijuí, ano 10, n. 20, maio/ago. 2012.

 

MASSANDI, W. O. ABRANTIS, L. A. Dependência dos Municípios de Minas Gerais em Relação ao FPM. Gestão, Finanças e Contabilidade. Minas Gerais, 2016

 

MENDES, M. MIRANDA, R. B. COSIO, F. B. Transferências Intergovernamentais no

Brasil: Diagnóstico e Proposta de Reforma. Consultoria Legislativa do Senado Federal. Brasília, 2008.

 

MORAES, D, P. Arrecadação tributária municipal: esforço fiscal, transferências e Lei de Responsabilidade Fiscal. (Dissertação de mestrado) – Fundação Getúlio Vargas. FGV-SP. São Paulo, 2006.

 

SHAH, A. Local Governance in Developing Countries. The World Bank. Washington, DC, 2006.

 

SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL (STN), O que você precisa saber das transferências fiscais da União, Brasília, 2018.

 

VELOSO, J. F. A. As Transferências Intergovernamentais e o Esforço Tributário Municipal: Uma Análise do Fundo de Participação dos Municípios (FPM). Brasília, 2008. 113 p. Dissertação de Mestrado, Universidade de Brasília, 2008

 

VERGARA, Sylvia C. Projetos e Relatórios de Pesquisa em Administração. São Paulo: Atlas, 2004.

 







[1] Acadêmico do  9º período do curso de Ciências Econômicas

[2] Bacharel em Ciências Econômicas

[3] Profá Dra do curso de Ciências Econômicas

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